INSTRUMENTOS JURÍDICO ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO. LA EXPERIENCIA MEXICANA

 

Dr. Juan Manuel Ortega Maldonado

Lugar de Procedencia: México.

 

Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma del Estado de Morelos, Diplomado sobre el Sistema Fiscal Norteamericano, Universidad de Washington. Maestría en Derecho en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM); Doctorado en Derecho fiscal por la misma alma mater y Doctorado en Derecho Financiero por la Universidad Complutense de Madrid. Estancia de investigación en la Universidad de Viena, Austria. Ex asesor de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia tributaria. Profesor-investigador de tiempo completo de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de Morelos y Profesor en la División de Estudios de posgrado de la UNAM

 

Introducción

 

El reciente anuncio sobre el inicio de los trabajos de construcción de un canal que permitirá conectar el océano Pacífico con el Atlántico a través de Nicaragua, por parte de algunas empresas chinas, ha despertado un enorme interés a nivel global. El mundo lo observa como la alternativa al canal de Panamá y la posible reducción de costos para el comercio internacional. Norteamérica lo contempla con cierto recelo por la creciente presencia de China en el continente y Nicaragua, por su parte, lo ve como el detonante que necesitaba para su crecimiento económico.

 

Es este último punto el que ahora atrae mi atención. Confieso mi ignorancia sobre temas económicos, sociales y políticos de Nicaragua. Sólo conozco lo que he escuchado de algunos profesores amigos míos cuando he tenido la oportunidad de visitar este hermoso país en algunas ocasiones y por supuesto que eso me descalifica para pronunciarme al respecto, por lo que no me ocuparé de ellos.

De lo que creo sí puedo comentar es respecto de la situación mexicana y de algunos instrumentos jurídico y económicos que se han venido “ensayando” para potenciar su desarrollo. Las experiencias mexicanas de las que puedo dar cuenta, tal vez no ilustren bien sobre la ruta a seguir, pero sí que son un claro ejemplo de aquello que debe evitarse o por lo menos, sobre lo que debe ponerse especial cuidado. No me equivoco al decirlo fuerte y claro: los mexicanos hemos aprendido de los aciertos y los errores a lo largo de varios decenios. La brecha del incipiente desarrollo literalmente la hemos hecho al andar; golpe a golpe. Las lecciones han servido para poner de relieve aquéllos instrumentos que resultan más eficaces, pero el precio que hemos pagado ha sido muy elevado.

 

Lo rechazable

 

Hay dos ejemplos que me permitirán mostrar este duro camino por el que hemos transitado y que han causado verdaderos estragos nacionales: el tema del petróleo y nuestra abrupta entrada a la globalización.

 

Voy a referirme primero al asunto petrolero en México. Los gobiernos mexicanos de los años 70 y 80 del siglo pasado fincaron todo su capital político, económico y social en el petróleo. México se preciaba de ser una potencia petrolera. Los ingresos petroleros llegaron a representar el 45% de los ingresos totales del gobierno federal .

 

Fuimos muy irresponsables con nuestras finanzas públicas (crisis financiera de 1982 y 1994). Quisimos absurdamente mostrar al mundo un país paradisiaco; una nación pujante económicamente (la cual, dicho sea de paso, nunca existió) y por eso nos dimos a la tarea de organizar los Juegos Olímpicos en 1968 y los mundiales de fútbol en 1970 y 1986, respectivamente, todos ellos a un altísimo costo.

 

Fue tal la soberbia política y económica de los gobiernos mexicanos que el entonces presidente, José López Portillo, (1976-1982) en su tercer informe presidencial de labores ante el Pleno del Congreso, se atrevió a afirmar que los mexicanos éramos ricos, que “lo único que necesitábamos era aprender a administrar la abundancia”. Sólo tres años después (1982) sufriríamos la crisis económica más fuerte de nuestra historia y cuyas secuelas (abultado endeudamiento interno y externo) aún seguimos pagando. Vale la pena recordar la génesis del problema: a principios de los años 80 el gobierno descubrió enormes yacimientos petroleros en el golfo de México. Para lograr su debida explotación, refinación y venta a otros países, era necesario que la empresa pública encargada de esas actividades en México: PEMEX, contara con tecnología de punta y una desarrollada y nueva infraestructura. Para acceder a estos insumos, a su vez, se requerían recursos frescos del exterior. México entonces se endeudó con la esperanza de alcanzar las metas propuestas. La suerte estaba echada. Los altos intereses que debían abonarse y una baja en el precio del petróleo hicieron el resto.

 

En realidad el petróleo no fue y en verdad nunca llegó a serlo la panacea que muchos esperaban. Más que un instrumento para nuestro desarrollo ha sido un verdadero quebradero de cabezas; el botín político de muchos gobernantes sinvergüenzas y la gallina de los huevos de oro a la que hemos maltratado severamente. Ha sido el pariente rico en el que uno está esperanzado por el sólo hecho de pertenecer a la familia y de quien, al final no recibimos más que desdenes y sinsabores. Ese binomio gobierno-petróleo ha sido en nuestro caso una relación tóxica. Nuestros gobiernos han sido unos pésimos administradores públicos.

Vivir en el “cuerno de la abundancia” no nos aseguró el éxito económico, ya quedó visto. Se requiere mucho más que eso. El petróleo no lo fue para nosotros por la combinación de varios factores: la rampante corrupción gubernamental, de los partidos políticos y de algunos sindicatos; la ineficiencia e ineficacia administrativa, derivada de una inadecuada planeación y gestión burocrática; la debilidad de las instituciones encargadas de la vigilancia y gestión gubernativa; la ausencia de una auténtica sociedad civil que sirva de contrapeso a los poderes públicos; una incipiente democracia nacional; la participación social en muchos temas vitales de la nación que recién estamos estrenando; una equívoca y malograda política fiscal, que desdeñó durante muchos años los ingresos tributarios provenientes de los particulares y las empresas, privilegiando los ingresos petroleros; etc.

 

Decía yo que otro ejemplo que muestra los sufrimientos que hemos padecido para aprender algunas lecciones que ahora nos conducen a un incipiente desarrollo, ha sido nuestra repentina irrupción en la globalización económica. El precio ha sido igualmente elevado. Conste que no estoy sugiriendo que no debimos entrar en la globalización (si es que cabe afirmar esto, porque la globalización no es una opción o alternativa, es un fenómeno envolvente y del que hoy nadie puede sustraerse). No, lo que sostengo es que esa aproximación debió ser mucho más ponderada o, por lo menos, mayormente consensuada e informada con la sociedad. El problema no fue la globalización en sí misma, sino la forma y el momento de nuestro ingreso. El cálculo político tenía tiempos distintos a las aspiraciones de los mexicanos.

 

Este proceso puede describirse sucintamente de la manera siguiente: Antes de los años 80 del siglo pasado, México era una economía cerrada; la política de autosuficiencia era el lema de gobierno. Exportábamos pocos bienes y servicios e importábamos poco también. El gobierno de Salinas de Gortari (1988-1994) tomó la drástica decisión de incorporar a México de lleno en el GATT (aunque formalmente fuimos admitidos en 1986, su real aplicación sólo se dio en aquélla administración) y firmar un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y Canadá (1993, con vigencia a partir de 1994). Estoy seguro que desde el exterior eso fue visto como un enorme logro para México. Y más aún: se anunciaba que próximamente México sería admitido a la OCDE. ¡Si, el grupo de las “ligas mayores de las economías desarrolladas”!. ¡Wow, de la noche a la mañana, parecía que México se había desprendido del subdesarrollo y se había convertido en un país que se codeaba sólo con los grandes! México estaba en boca de todos en el ámbito internacional y nuestros gobernantes se pavoneaban de ello.

 

Pero el destino nos alcanzaría muy rápidamente. Justo cuando el gobierno saboreaba las mieles de sus propias glorias, el México bronco y real despertó: nuestros indígenas chiapanecos le recordaron al gobierno que ellos seguían en la más profunda miseria (Movimiento Zapatista de Liberación Nacional), al tiempo que muchos sectores económicos organizados reclamaban la falta de tacto, sensibilidad y visión por obligarlos a competir con empresas y negocios mejor adaptados al comercio mundial. Potentes tractores extranjeros vs yuntas jaladas por mulas, así pueden gráficamente describirse esos momento. No había forma de competir bajo esas condiciones.

 

Este elemento como detonante, en combinación a otros factores, provocaron que la economía empezara a colapsar. La segunda peor crisis económica de nuestra historia nos había asaltado nuevamente, adquiriendo las dimensiones que nadie hubiese sospechado. Habíamos despertado de nuestro idílico sueño de la forma más cruenta. La economía estaba devastada. Éramos ahora el hazmerreír del mundo y todos se compadecían de México. Tan profunda fue esa crisis, que años más adelante, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), perdió las elecciones nacionales, después de gobernar durante 70 años ininterrumpidos en el gobierno (en atinada expresión de Vargas Llosa, el PRI era la “dictadura perfecta”; adjetivo calificativo que, dicho sea de paso, le costaría a Vargas Llosa su inmediata expulsión del país horas después de haberla pronunciado en una entrevista televisiva), dando paso a un gobierno conservador en manos del Partido Acción Nacional (PAN).

La moraleja que subyace de estos dos ejemplos, es que un país no debería apostar su futuro desarrollo en uno o dos instrumentos importantes (léase: petróleo o comercio mundial). Hacerlo sería poner en serio riesgo a las siguientes generaciones, como le sucedió a México.

Si bien no quiero aburrir con mis pasajes históricos-anecdóticos, también lo es que deseo recordar que quien no aprende de su historia, está condenado a repetirla y de ahí mi intención subrayar la importancia de estas lecciones, esperando que algunos la escuchen para que no cometan los mismos errores.

Si usted, estimado lector, desea encontrar similitudes entre los potenciales problemas que puede generar la construcción del canal en Nicaragua (bien como prueba irrefutable de su entrada en la globalización o como prueba de que se estaría apostando exclusivamente en ese canal el futuro desarrollo del país), con los que México tuvo y que fueron descritos anteriormente, serían mera coincidencia.

 

Las lecciones aprendidas

 

Pues bien, posterior a las crisis económica de 1982 y 1994 (la última crisis atribuible directamente a nosotros, porque todavía padecimos la crisis mundial de 2008, pero achacable a la especulación internacional) aprendimos muchas lecciones: que no podemos gastar más de lo que tenemos; que el petróleo es un instrumento más que, junto a otros, puede ayudarnos a mejorar nuestra situación; que es necesario contratar primas internacionales de seguro contra la volatilidad del precio del petróleo; que debemos crear un “fondo de contingencias contra desastres naturales”, para encarar estos fenómenos que muy frecuentemente nos afectan (terremoto de 1985, y muchas lluvias torrenciales, etc.); que nuestra balanza comercial con el exterior debe ser estable; que nuestras exportaciones no deben dirigirse sólo a los Estados Unidos (porque cuando a ellos les da un resfriado económico, nosotros padecemos una verdadera pulmonía); que debemos mantener altas reservas monetarias para soportar especulaciones contra el peso; que resulta fundamental cuidar el elemento seguridad pública para atraer capitales al país, etc.

Recuerdo perfectamente que cuando el precio del petróleo bajaba a nivel mundial y eso afectaba el gasto público en México, los gobiernos mexicanos, en lugar de reducir el gasto, lo cubrían solicitando empréstitos, con el propósito se decía de no frenar el desarrollo. Ahora se tiene claro que no puede ser así. El actual gobierno, al bajar el precio de petróleo en estos días (de 80 dólares el precio barril, a fines de 2014, a 35 dólares el día de hoy, aproximadamente), reajustó el presupuesto programado para 2015; eso duele pero ahora se entiende y acepta mejor que en otros años. Esta fórmula parece muy clara: si no tienes recursos suficientes reduce tu gasto, pero no te endeudes. Aprender esta idea tan básica para cualquier persona o familia, no fue sencillo, porque depositamos una fe ciega en el petróleo y en el comercio exterior y además contábamos con la complicidad de políticos que eran fácilmente proclives a las tentaciones populistas.

La situación económica de México en la actualidad, empero, no es mucho mejor que antes. La diferencia, creo yo, es que somos un poco más responsables con nuestras finanzas públicas y paralelamente hemos fortalecido nuestra democracia, pero seguimos padeciendo serios problemas sociales. En efecto, conforme a estadísticas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), México ocupa los más bajos estándares en rubros como porcentaje en inversión educativa, agricultura, desarrollo, impuestos, medio ambiente, empleo, calidad de vida, etc. en comparación con los países miembros de ese organismo.

Visto de esta manera, parece que México está lejos de representar un modelo para Centroamérica y Sudamérica en cuanto a desarrollo se refiere; sigue siendo un país con muchas carencias y necesidades.

 

Lo rescatable

 

No obstante toda la crítica apuntada con antelación, es lo cierto que el experimento mexicano, con las altas y bajas que ha tenido, puede servir de acicate a otros países. Me refiero a la aplicación de algunas políticas públicas que han funcionado allá y que pudieran, con las matizaciones pertinentes y con las debidas cautelas, ser analizadas en otros lugares.

¿Qué puede extraerse de la experiencia positiva mexicana que pueda servir como referente? En mi opinión, algunos cambios que han detonado el esperado desarrollo. Entre ellos, los siguientes:

 

1. Un irrestricto respeto por los derechos humanos como motor del desarrollo. A partir de 2011, México modificó su Constitución Federal para dejar asentado que todas las autoridades deben respetar y promover esos derechos. Estoy convencido de que la única forma viable de un desarrollo sostenido sólo puede presentarse cuando el Estado es absolutamente respetuoso de los Derechos humanos. No estoy señalando que México lo sea, simplemente que ha dado un paso en la dirección correcta al modificar su Constitución y sus leyes en ese sentido.

 

2. El fortalecimiento de la participación ciudadana como prerrequisito del desarrollo social. Las democracias occidentales con mayor reconocimiento (Suecia, Suiza, Dinamarca, etc.) tienen como denominador común la activa participación social de su población. Resulta indispensable que los ciudadanos construyan la comunidad que quieren. México ha incluido en muchas leyes este mecanismo político-social, aunque aún estamos lejos de haberlo perfeccionado. Apenas se han sentado las bases jurídicas. Esta participación ciudadana lleva implícita la obligación de apoyar la formación de organizaciones no gubernamentales que apoyen la labor del gobierno, desechando la idea de que son enemigos del gobierno.

 

3. Privilegiar el desarrollo sostenible e incluyente. El medio ambiente no puede desligarse del desarrollo social. Son consustanciales. México lo ha entendido y ha iniciado una serie de medidas hacia ese objetivo, como son las implementadas en el plano educativo, social, jurídico, económico, etc. El desarrollo incluyente significa que vayamos todos juntos y al mismo tiempo.

4. Crear estrategias para hacer frente a la corrupción y a la inseguridad pública como condiciones para el desarrollo. Uno y otro problema son una enorme carga social. Difícilmente puede avanzarse cuando estos problemas son más grandes que la voluntad de reducirlos o, por lo menos, mantenerlos bajo control.

 

5. Establecer instrumentos eficaces de control gubernamental. No puede quedar nada fuera de ese control. Ese es el propósito de diversas leyes e instituciones puestas en operación en años recientes.

 

6. Buscar y explotar alternativas de desarrollo distintas a la industria petrolera, como el turismo, las exportaciones o la industria. Eso es importantísimo para países en vías de desarrollo. Debes crearse políticas públicas que abonen en esa dirección.

 

7. Alcanzar la transparencia como elemento indispensable del desarrollo. Después de mucho tiempo, entendimos que no podía existir una separación entre gobierno y sociedad. Lo que aquél hace, ésta debe saberlo. Es un requisito sine qua non para incrementar la confianza en las instituciones públicas. Lograr esta meta no es fácil si se piensa en todos los detalles que implica: una ley que regule el derecho, una institución administrativa que la haga respetar y unos tribunales a los que pueda acudirse en caso de inconformidad. Los ciudadanos tenemos derecho a saber qué hacen nuestros gobiernos.

 

8. Planear la vida nacional. Aunque pueda parecer una obviedad no lo es; esto es algo indispensable en un país desarrollado. Debe descartarse la improvisación, aun la que tenga su base en la buena fe. El actuar administrativo debe contar con planes y programas específicos que le den sustento y coherencia a todas las políticas públicas y además, deben ser mensurables para advertir sobre su eficacia o ineficacia.

 

8. Implementar una verdadera política en materia de apoyos a los sectores productivos prioritarios. Este tipo de apoyos se han dado vía presupuestal o vía fiscal. En el primer caso estamos frente a los subsidios, en el segundo frente a los estímulos. Aquí quisiera ampliarme un poco más.

 

Los subsidios a la producción, a la distribución, al consumo, a la inversión, para la capacitación y becas y los subsidios para cubrir diferenciales en la tasa de interés, han sido los más comúnmente utilizados en la práctica mexicana. En ambos casos, estas figuras jurídicas son creadas a través de un Decreto Ejecutivo o Legislativo indistintamente, lo que las convierte en un instrumento versátil, especialmente cuando se deja en manos del Poder Ejecutivo (salvo que sean declaradas inequitativas por el Poder Judicial Federal).

Algo importante es que en ambos casos la legislación exige que sean medibles y comprobables para verificar su eficacia. Por muy absurdo que parezca, esto no era así hasta hace algunos años. Los gobiernos otorgaban subsidios o estímulos sin medir su eficacia, lo que generaba un escandaloso despilfarro de recursos. Esto se logró sólo después de regular absolutamente todas las actividades financieras del Estado:

 

a) La planeación, a través de la Ley de Planeación (1983) y del Plan Nacional de Desarrollo que obligadamente todos los gobiernos deben presentar y consensuar con los actores políticos y sociales;

 

b) los ingresos públicos, a través de todas las leyes tributarias;

 

c) la presupuestación de los gastos públicos por medio de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (2006) y del Presupuesto de Egresos;

 

d) la gestión de los bienes públicos y privados del Estado por conducto de diversas leyes administrativas y, por último,

 

e) la actividad de control o fiscalización, mediante la Ley de Contabilidad Gubernamental, la Ley de la Auditoria Superior de Fiscalización, etc.

 

Por otro lado, el gobierno mexicano ha emprendido una importante política de desregulación económica, desprendiéndose de muchas industrias y sectores no prioritarios, aunque la definición de lo que debe comprender el sector prioritario sigue en abierta discusión. En torno a este tema se centra el debate sobre la reciente reforma energética – virtud a esta reforma energética el Congreso aprobó 9 nuevas leyes, reformó 12 y abrogó 6 más, entre ellas las de carácter petrolero – sometida hoy día a escrutinio judicial por haber impedido el Congreso Nacional su revisión en consulta pública.

También el apoyo a sectores sociales, vía cooperativas, ha tenido una especial atención. El gobierno se ha ocupado de fomentar su constitución y desarrollo. Algunas cooperativas de consumo y particularmente las de producción tienen prerrogativas en el ámbito aduanero, fiscal, comercial y financiero. En mi opinión esta figura tiene un enorme potencial en países como los nuestros en los que existen grupos que mantienen estrechos lazos de solidaridad.

 

Artículo de autoría propia